文化产业促进法的重大意义与解决的基本问题

文化产业促进法最为重大的意义，就是将近20年来国家促进文化产业发展的基本经验和有效模式上升为法律，用法律的形式予以确定。

    □贾旭东

    6月28日至7月28日，文化和旅游部公布《文化产业促进法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案”），标志着文化产业促进法立法进程迈出了实质性的一步。目前，相关立法工作正在进入新的阶段。

    一、文化产业促进法的重大意义

    顾名思义，文化产业促进法，宣示了国家对文化产业的重视程度，表明了国家对文化产业价值的高度认可，是国家促进文化产业发展方式的重大转变。将文化产业发展纳入法治化轨道，为文化产业发展创造良好的法律、政策和社会环境，为政府促进文化产业发展提供明确的法律依据，文化产业促进法具有多方面重大意义。通读草案，感受最深的，或者说，文化产业促进法最为重大的意义，就是将近20年来国家促进文化产业发展的基本经验和有效模式上升为法律，用法律的形式予以确定。

    在促进文化产业发展的思路选择上，国际上主要有两种典型模式：一种是以美国为典型代表的“无为”模式，政府不介入文化产业发展的具体事务，反映在文化产业政策类型上，是民间主导和产业政策（强调经济效益）中心型。一种是以法国、韩国和日本为典型代表的“有为”模式，即政府主导模式。但是，反映在文化产业政策类型上又有不同。法国是政府主导的文化政策（强调社会效益）中心型，韩国是政府主导的产业政策中心型。日本的文化产业政策并不是一个独立的类型，而是介于法国和韩国中间，但偏向于产业政策中心型。

    我国促进文化产业发展的基本经验和有效模式是政府主导，在文化产业政策类型上的鲜明特征，是政府主导的“二元偏向型”结构：坚持文化政策和产业政策双重取向，更偏重文化政策。我国政府主导促进文化产业发展的基本经验和有效模式，集中反映在草案将行之有效的文化产业政策转化为法律制度和法律规定；“二元偏向型”的文化产业政策结构，集中反映在草案关于文化产业发展方向的规定，以及坚持社会效益优先、社会效益与经济效益相统一的相关制度设计与制度安排。由此可以看出，有关部门很好地完成了党的十八届四中全会提出的关于文化产业促进法立法任务。文化产业促进法将为我国文化产业高度质量发展，亦即健康、快速和可持续发展，奠定坚实的法律制度基础和法律保障。

    二、文化产业促进法解决的三个基本问题

    草案坚持问题导向，体现了有限目标，9章75条集中解决了促进文化产业发展的三个基本问题。

    （一）谁来促进的问题

    谁来促进的问题，是促进文化产业发展的主体问题。草案试图在充分发挥市场机制作用的基础上，构建我国文化产业发展的政府引导、多元参与的合力促进体制。这一促进体制主要由三方面构成：一是明确指出了促进主体，二是清晰界定了各促进主体的职责，三是明确规定了各促进主体间的关系。所谓合力促进体制，指的就是各个不同的促进主体立足于各自职责，加强相互间沟通和协调，密切配合和合作的促进文化产业发展的体制。这一体制的基础，是政府与市场的关系，是市场机制基础上每一个促进主体切实履行自己的职责；这一体制的关键，是不同促进主体间应加强沟通和协调；这一体制的核心，是不同促进主体间密切配合与合作。

    政府主管部门，从事文化产业活动的公民、法人和非法人组织，文化产业发展各相关主体都是文化产业的促进主体。在此基础上，草案重点指出了政府主管部门、文化企业、行业协会三类促进主体。

    草案总则第六条明确规定了政府部门的职责，包括国务院文化产业相关主管部门和国家文化产业相关主管部门，以及国务院其他有关部门的职责，也包括地方文化产业相关主管部门和其他部门的职责。草案总则第七条明确规定了行业组织的职责。草案总则第十条、第十一条，第三章第二十九条，第四章第四十二条，明确规定了文化企业的职责，核心是合法经营、内容合法、应该承担的社会责任和诚信经营。

    草案总则规定了在促进文化产业发展中各政府部门间的关系，以及中央政府和地方政府间的关系。国家制定促进文化产业发展的专项规划，中央政府文化产业相关主管部门和国务院其他有关部门在履行各自促进职责的基础上，加强政策沟通协调，密切配合与合作。虽然没有明确的法律规定，但实际上中央政府对地方政府的文化产业促进行为提供综合指导、协调和服务，地方政府可以结合本地实际，突出本地文化特色，创造性地执行国家文化产业发展政策，推动地方特色文化产业发展。关于政府与文化企业的关系，草案第二章第十二条明确规定，国家尊重和保障创作自由；第三章第二十七条明确规定，国家尊重各类文化企业的市场主体地位和自主经营权，保障其合法权益，营造公平竞争的发展环境。关于政府与行业组织的关系，总则第七条明确规定，国家鼓励和支持文化产业行业组织建设，指导设立文化产业全国性行业组织。

    （二）促进什么的问题

    促进什么的问题，是促进文化产业发展的客体或对象问题。促进什么，是草案的核心部分之一，由总则第二条和第二、三、四章的多数条款构成，这些章节的条款具体规定了促进什么的问题。

    首先是作为总体的文化产业的范围问题。文化产业促进法促进的客体当然是文化产业，草案总则第二条明确界定了所要促进的文化产业的内涵和外延。这一界定既体现了全社会对文化产业的共识，又沿用了文化产业统计定义和分类的框架，也考虑到了文化产业的开放性特征。

    文化产业是一个包含众多行业和门类的产业，如何用一部法律有效促进这样一个包含众多行业和门类的产业，是一个具有巨大挑战的任务。草案试图透过文化产业众多行业和门类的特殊性，抓住共性，即价值链，将价值链中那些带有长期性、根本性的，以及靠市场机制无法解决或至少短期内难以解决的问题，作为促进事项。

    一是关于创作生产的促进事项。概括起来，这些事项包括：国家鼓励和支持的创作生产，总的说来是第十三条明确规定国家鼓励创作的七类作品，还包括第十五条规定的实施文化精品战略，第二十一条优秀网络文化作品的创作，第二十四条规定的鼓励和支持依托旅游资源创作生产丰富多彩的文化产品；强化促进创作的基础，如第十九条规定的发挥国民教育在文化传承创新中的基础性作用，第二十条规定的鼓励和支持学术体系建设，推动中华民族文化基因与当代文化相适应、与现代社会相协调，第十四条规定的综合运用文化表达方式进行创作，支持创作上的探索和创新。这部分的亮点，是着力促进创作生产的优秀作品进入市场，如第十八条规定的运用多种渠道支持优秀作品的传播，第二十二条规定的丰富创意设计文化内涵，促进创意设计产品的交易和成果转化，第二十三条规定的推动手工技艺与现代科技、工艺装备、创意设计有机融合，第二十五条规定的开展优秀文化产品和服务境外推广、营销活动。

    二是关于文化企业的促进事项。这些事项的重点，是通过为文化企业发展提供保障、空间和服务，激励文化企业创立和发展。如第二十九条关于尊重企业主体地位的承诺，第三十一条规定的制定面向社会力量购买公共文化服务目录，第三十二条规定的规范引导文化产业园区建设，促进文化企业集聚发展，第三十三条规定的用地支持，第三十四条规定的为文化企业提供综合服务，第三十五条规定的鼓励和支持文化企业的品牌培育和推广。

    三是关于文化市场的促进事项。这些事项包括：健全市场机制，如第三十六条规定的构建现代文化市场体系，第三十七条规定的消除地区分割和行业壁垒，促进文化产品和人才、产权、技术、信息等文化生产要素合理流动，第四十条规定的健全文化中介服务机构；促进文化消费，如第三十八条规定的引导和促进文化消费，第三十九条规定的合理的价格形成机制；维护文化市场的良好秩序，如第四十一条规定的鼓励和保护公平竞争，第四十二条规定的诚信经营，第四十三条规定的国家建立文化市场诚信体系，第四十四条规定的强化市场监管，第四十五条规定的加强知识产权保护。

    （三）如何促进的问题

    如何促进的问题，是促进文化产业发展的手段和工具问题。如何促进，是草案的另一个核心部分，主要由第五、六、七章构成，重点是将行之有效的文化产业政策上升为具体的法律规定。

    一是文化人才保障。人才是文化产业发展的基础性资源，也是文化产业发展的保障。草案将人才保障作为促进文化产业发展的工具，主要包括：建立人才目录，第四十六条规定的培养和扶持的重点人才清单；构建人才培养体系，第四十七条规定的国民教育序列的文化人才培养体系，第四十八条规定的文化产业人才的社会培养体系；建立人才相关机制，第四十九条规定的人才的发现使用、集聚和海外引进机制，第五十条规定的建立健全科学的文化人才分类评价体系。

    二是科技支撑。文化和科技融合是文化产业发展的未来趋势，文化产业技术创新是未来文化产业发展的制高点。草案为文化产业发展构建的科技支撑体系主要包括：构建文化科技创新体系，第五十一条支持文化产业支撑技术的研究和开发的规定，第五十二条建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的文化科技创新体系的规定，第五十七条制定和完善文化产业技术标准的规定，第五十六条鼓励和支持文化装备制造业发展的规定，第五十八条实施文化产业关键技术应用安全评估制度的规定；鼓励和支持文化科技应用，第五十七条规定的鼓励文化企业应用高新技术，第五十三条规定的推动文化资源数字化，第五十四条规定的培育文化产业新业态，发展新兴文化产业，第五十五条规定的运用科技手段促进传统产业转型升级。

    三是金融财税扶持。草案高度重视文化产业发展的金融需求，要求建立健全多层次、多元化、多渠道的文化产业金融服务体系（第五十九条），畅通和扩大间接融资机制（第六十条），鼓励文化企业利用多层次资本市场直接融资（第六十一条），鼓励保险机构开发保险产品（第六十二条），鼓励和支持金融机构开发新型文化消费金融服务模式（第六十三条），依法保障从事文化对外贸易、跨境融资和投资等合理用汇需求（第六十四条），并且要求统筹安排财政资金对文化产业的支持（第六十五条），国务院和省级人民政府应当根据需要组建或改组国有文化资本投资运营公司（第六十六条），特别值得一提的是，做出了依据税法规定实行促进文化产业发展的税收优惠政策的规定（第六十七条）。

    文化产业促进法是“软法”，为了强化法律效力，草案专门设立了法律责任一章，对政府部门的失职、渎职责任，市场主体的违法责任、失信行为，以及其他追责情形进行了明确的界定，规定了相应的处罚措施。为了保证文化产品和主创人员良好的行为示范，第七十二条还做出了主创人员因犯罪受到刑事处罚造成恶劣社会影响的，县级以上政府有关主管部门可以采取措施，限制相关文化产品和服务在一定期限内进入传播领域的特别规定。

    （作者系中国传媒大学文化产业发展研究院教授）